Ley del suelo 8/2007 (y VI).

La nueva Ley deroga la Ley 6/98, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y también otros preceptos normativos. En concreto, la Disposición Derogatoria Única establece que quedan derogados a la entrada en vigor de la Ley:

a)   La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones.

b)   El artículo 133, el apartado 1 del artículo 134, el apartado 1 del artículo 243, el artículo 276, el apartado 1 del artículo 280, y los artículos 287, 288, 289 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

c)   Los artículos 38, 39 y 43.2 de la Ley de Expropiación  Forzosa  de  16 de diciembre de 1954.

d)   Cuantas otras disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en esta Ley.

Por otro lado, las Disposiciones Adicionales modifican distintos aspectos de la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas, de la Ley de Expropiación Forzosa y por último, es importante señalar la modificación que la nueva Ley 8/2007, en su Disposición Adicional Novena, lleva a cabo de la Ley de Bases de Régimen Local, en relación con la Ley 53/1984 de Incompatibilidades, fijando medidas que pretenden evitar la posible corrupción en los consistorios y estableciendo con dicho fin y de forma expresa:
-  Requisitos para la aprobación de los convenios y permutas por el Pleno de los Ayuntamientos, 
-  La obligación de los concejales y directivos municipales de realizar declaraciones públicas de sus bienes y actividades privadas,
-  La prohibición de aquellos que ostenten cargos de responsabilidad ejecutiva, durante el plazo de dos años, de realizar cualquier actividad privada en la misma materia con posterioridad al cese de su actividad en el consistorio,
-  Y además, la obligación de identificar y hacer público el nombre de los propietarios, durante los últimos cinco años, de los terrenos que se recalifiquen y generen plusvalías.

Ley del Suelo 8/2007 (V).

El Título V  regula el contenido de la venta y sustitución forzosas, el patrimonio público de suelo y el derecho de superficie.

La Ley establece como procedimiento alternativo a la expropiación, en los supuestos de incumplimiento del deber de edificar o rehabilitar en los plazos establecidos en la normativa aplicable, el régimen de venta o sustitución forzosas. Mediante dichos procedimientos, un particular no propietario, podrá resultar, tras un procedimiento con publicidad y concurrencia, adjudicatario de la titularidad de una finca, como beneficiario privado de la expropiación, o de la facultad de la ejecución en régimen de propiedad horizontal con el propietario de la finca. Esta adjudicación será inscribible en el Registro de la Propiedad y en la inscripción se harán constar las condiciones y plazos de edificación a que quede obligado el adquirente en calidad de resolutorias de la adquisición.

En cuanto a los patrimonios públicos de suelo, la nueva regulación pretende que se dé un mayor rigor en la determinación del destino o las medidas para asegurar que se cumple el destino aún cuando se enajenen los bienes. Así, entre otras cosas, se determina en la nueva Ley que los bienes deben destinarse a la construcción de viviendas de protección pública u otros usos de interés social. También se establece que los ingresos obtenidos mediante la enajenación de los terrenos o la sustitución por dinero, deberán destinarse a la conservación, administración y ampliación del patrimonio público de suelo. Todas las limitaciones, obligaciones, plazos y condiciones de destino son inscribibles en el Registro de la Propiedad.

En relación con el derecho de superficie, la nueva Ley quiere potenciar la utilización de este derecho como un medio más, al alcance de los ciudadanos, para acceder a una vivienda. Este derecho real limitado sobre la propiedad del suelo, consiste en la facultad de construir en suelo ajeno (tanto en la rasante, el vuelo y el subsuelo) y en construcciones ya realizadas, manteniendo por tiempo limitado (hasta 99 años) la propiedad de lo edificado.

Ley del Suelo 8/2007 (IV).

En el Título IV, sobre Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial, se recogen sustancialmente las mismas reglas que ya contenía la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones en materia de expropiación forzosa, con la salvedad de que las pocas modificaciones sí son de cierta importancia:

-     La legitimación expropiatoria queda limitada, no a la mera aprobación de los planes, sino a que éstos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por el sistema de expropiación.

-     En el Acta de Ocupación se podrá sustituir la descripción gráfica de la finca y la referencia catastral que se incorporan normalmente, por una Certificación descriptiva y gráfica.

También se han producido algunos cambios en la regulación del Derecho de reversión, reduciéndose los supuestos en los que procede la misma en los casos de expropiación por razones urbanísticas. No procede la reversión cuando se segregue del suelo expropiado el vuelo o subsuelo, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado. Finalmente, la Ley introduce el derecho a la retasación cuando una modificación de la ordenación aumente el valor de los terrenos expropiados para ejecutar una actuación urbanizadora, correspondiendo al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio.

En materia de responsabilidad patrimonial, teniéndose en cuenta que no se reconocen derechos indemnizatorios como consecuencia del ejercicio de la función pública del urbanismo, en el artículo 30 la Ley 8/2007 se enumeran unos supuestos indemnizatorios “en todo caso”, que son:

-  Cuando se alteren las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, antes de transcurrir los plazos para su desarrollo, o, una vez transcurridos, cuando sea culpa de la administración.

-  Las situaciones de fuera de ordenación no son indemnizables; sí lo será la imposibilidad de usar y disfrutar la construcción o edificación lícitamente durante su vida útil.

-  Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

- Indemnizaciones ligadas a las licencias, por su anulación, demora injustificada en su otorgamiento, denegación improcedente, etc., salvo que concurra dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

Ley del Suelo 8/2007 (III).

El Título III aborda los criterios de Valoraciones del suelo y las construcciones y edificaciones, a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Conforme al punto 1 del “Artículo 20. Ámbito del régimen de valoraciones”, las reglas generales de valoración se aplican a las valoraciones de suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones y los derechos constituidos sobre ellos, cuando tengan por objeto:

- La verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios del derecho de propiedad, en defecto de acuerdo entre los afectados.

- La  fijación  del justiprecio  en  la expropiación, cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive.

- La fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosas.

- La determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

Los criterios generales de valoración quedan expuestos en el Artículo 21 y son los siguientes:

- El valor del suelo corresponde a su pleno dominio, libre de toda carga, gravamen o derecho limitativo de la propiedad.

- El suelo se tasará según su situación y con independencia de la causa de valoración y el instrumento legal que la motive.

- La edificaciones, construcciones e instalaciones, los sembrados y las plantaciones en el suelo rural, se tasarán con independencia de los terrenos siempre que se ajusten a la legalidad al tiempo de la valoración, sean compatibles con el uso o rendimiento considerado   en   la valoración del suelo y no hayan sido tenidos en cuenta en dicha valoración por   su   carácter   de   mejoras permanentes. Por el contrario, en el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad se tasarán conjuntamente con el suelo.

- Se   considerarán   como   uso   y edificabilidad   de   referencia   los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o alquiler. Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se le atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido.

- Se aplicará a dicha edificabilidad el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático.

- De la cantidad resultante se descontará, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista.

Para el punto 2 del artículo 23, cuando se trate de valorar un suelo edificado, o en curso de edificación, el valor de la tasación será el superior de los siguientes:

- El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente, que se ajuste a la legalidad, por el método  de  comparación,  aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada.

- El determinado por el método residual del apartado a) de este artículo, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada.

Según se dice en el punto 3 del artículo 23, cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen.

En los artículos 24 y 25 de la Ley 8/2007 se regulan las indemnizaciones de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización y de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o edificación, respectivamente.

Ley del suelo 8/2007 (II).

El título II regula las Bases del Régimen del Suelo, estableciendo la reserva para viviendas protegidas, los instrumentos para la publicidad y eficacia en la gestión pública urbanística, las situaciones básicas de suelo y las actuaciones de transformación urbanística.

Así, por ejemplo, en el “Artículo 10” de la Ley se establece una “Reserva Obligatoria para Viviendas Protegidas”, disponiendo que se debe "Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa”. Asimismo, establece que "Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de   ordenación   y,   como   mínimo comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización”.

No obstante, la legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización,   se   garantice   en   el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

Para garantizar la efectividad de la reserva   la   Disposición   transitoria primera establece que se aplicará a todos los cambios de ordenación cuyo procedimiento de aprobación se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley, en la forma dispuesta por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Como mecanismo de cierre, se prevé la aplicación automática si las Comunidades Autónomas  no  hubieren   establecido reservas iguales o superiores, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la misma, con las siguientes salvedades:

- Estarán exentos de su aplicación los instrumentos de ordenación de los Municipios de menos de  10.000 habitantes en los que, en los dos últimos años anteriores al del inicio de su procedimiento de aprobación, se hayan    autorizado     edificaciones residenciales para menos de cinco viviendas por cada mil habitantes y año, siempre y cuando dichos instrumentos no ordenen actuaciones residenciales para más de 100 nuevas viviendas; así como los que tengan por objeto actuaciones de reforma o mejora de la urbanización existente en la que el uso residencial no alcance las 200 viviendas.

- Igualmente, los instrumentos de ordenación podrán compensar motivadamente minoraciones del porcentaje en las actuaciones de nueva urbanización no dirigidas a atender la demanda de primera residencia prevista por ellos, con incrementos en otras de la misma categoría de suelo.
 

Ley del suelo 8/2007 (I).

El título I de la Ley establece el Estatuto de la Propiedad del Suelo, en tres grandes apartados:

-Primero,  los “derechos y deberes de la ciudadanía”, entendida ésta como un estatuto de la persona que asegure su disfrute en libertad del medio en el que vive, su participación en la organización de dicho medio y su acceso igualitario a las dotaciones, servicios, espacios colectivos,…  todo ello con independencia de cual sea su actividad y su patrimonio. 

- Segundo, el “régimen de la iniciativa privada” para la actividad urbanística, que es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa.

- Tercero, el “régimen urbanístico de la propiedad del suelo”, definiendo sus facultades y deberes.

Ley del suelo 8/2007.

La historia del Derecho urbanístico español se inició en la segunda mitad del siglo XIX, en torno a dos grandes tipos de operaciones urbanísticas: el ensanche y la reforma interior; dicha historia del Derecho urbanístico cristalizó a mediados del siglo XX con la Ley del Suelo de 1956 que es la primera ley completa en la materia.

Desde 1956 ha sido grande la evolución sufrida en lo social, en lo económico, en lo político,… y consecuentemente en el urbanismo, siendo ello sobre lo que se fundamenta la Ley 8/2007, según se dice en su propia exposición de motivos, en varios sentidos:

- En primer lugar, conocido es que la Constitución de 1978 establece un nuevo marco de referencia cuando se ocupa de la regulación de los usos del suelo, a propósito del derecho a la vivienda, así como de la obligación de contribuir a la utilización racional de los recursos naturales y culturales, todo ello, en sus artículos 45 a 47. Además, el nuevo orden competencial instaurado por la doctrina del Tribunal Constitucional, a través de sentencias como las número 61/1997 y 164/2001, implica que son las Comunidades Autónomas las que tienen competencia para diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística, mientras que el Estado puede regular lo que le compete en aplicación del artículo 149.1 de la Constitución (como por ejemplo, las condiciones básicas del derecho de propiedad, los aspectos registrales en cuanto parte de la legislación civil, las garantías generales de la expropiación forzosa y el régimen de valoraciones del suelo, así como otras cuestiones puntuales), pero sin condicionar nunca las atribuciones de las Comunidades Autónomas. Ante esta situación expuesta, la Ley 8/2007 prescinde de regular técnicas urbanísticas y evita el uso de tecnicismos para no prefigurar, ni indirectamente, un concreto modelo urbanístico, resultando por tanto una Ley que no es urbanística, pero sí una Ley referida al régimen del suelo, y garantizando la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales.

- En segundo lugar, tiene presente la Ley del suelo 8/2007 que la ciudad es el lugar en el que se desenvuelve la vida cívica de los ciudadanos y, por tanto, deben tenerse en cuenta los derechos de éstos en relación con el urbanismo, y con los medios rural y urbano, con independencia de que sean o no sus propietarios. Es decir, se regulan los derechos y deberes de los ciudadanos en general, en materia de suelo, y no únicamente de los propietarios de suelo.

- En tercer lugar, la Ley del suelo 8/2007 quiere responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de los grandes crecimientos y apostando por la regeneración de la ciudad existente, considerando al suelo, además de cómo un recurso económico, también como un recurso natural, escaso y no renovable.

Siguiendo lo indicado en la exposición de motivos, sabemos que el título preliminar de la Ley se dedica a aspectos generales, tales como la definición de su objeto en el artículo 1 y la enunciación de algunos principios que la vertebran, como en el “Artículo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible” y en el “Artículo 3. Ordenación del territorio y ordenación urbanística”, de acuerdo con la filosofía expuesta hasta el momento. Por su interés, conviene reproducir íntegro el “Artículo 1. Objeto de esta Ley” donde se dice que “… regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Asimismo, establece las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia”.

Ley 10/2003, 20 mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes.

Con posterioridad, la Ley 10/2003, de 20 de mayo (publicada en el BOE número 121, de 21 de mayo de 2003, y con entrada en vigor al día siguiente), modificó de nuevo el contenido de los artículos 9, 15 y 16 de la Ley 6/1998, y dio también una nueva redacción a los artículo 27 y 28 de la misma Ley 6/1998, así como a sus disposiciones transitorias primera, segunda, tercera y quinta, todo ello, según se dice en su Exposición de Motivos, con el objeto “incrementar la oferta del suelo al introducir flexibilidad en aquellas previsiones normativas en vigor que pudieran limitarla, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios. En esta dirección se orientan la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable y la pretensión de incrementar la oferta de suelo urbanizable. Con la misma finalidad se potencia también el desarrollo de los suelos urbanizables, a los cuales se dota de una mayor flexibilidad ampliando las posibilidades de actuación reconocidas hasta ahora, sin que ello suponga merma alguna de la capacidad de actuación y decisión últimas de las Administraciones públicas competentes en la materia. Asimismo, para evitar posibles bloqueos de las iniciativas urbanizadoras como consecuencia de la inactividad de la Administración, se establece la aplicación del silencio positivo”. 

Con el fin de aclarar los métodos a utilizar en las valoraciones de los suelos urbanos y urbanizables, asimismo se modifican los correspondientes artículos, aclarando en cada caso la aplicación de un método u otro y descartando, de forma expresa, los elementos especulativos y expectativas cuya presencia futura no esté asegurada, así como ratificando la deducción de la totalidad de los gastos de transformación del suelo. 

En la misma Exposición de Motivos también se justifica la modificación de los preceptos de la Ley 6/1998, en base a los siguientes artículos de la Constitución Española: el artículo 149.1.13ª, que otorga al Estado competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y el artículo 149.1.1ª, que prevé la competencia estatal para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, en relación con el artículo 33 de la propia Constitución.

La sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio.

A pesar del escrúpulo del legislador estatal a fin de no volver a invadir las competencias de las Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio y urbanismo, en su redacción de la Ley del Suelo 6/1998, tuvo el Tribunal Constitucional que volver a pronunciarse sobre la constitucionalidad de determinados preceptos pertenecientes a dicha ley del suelo estatal, como consecuencia de la interposición de tres recursos presentados por el parlamento de Navarra, por ochenta y cuatro diputados de los grupos Socialista, Izquierda Unidad y Mixto, y por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, lo que dio lugar a la Sentencia 164/2001, de 11 de julio, que declaró nulos, a los artículos 16.1 y 38 de la Ley del suelo 6/1998, así como a la Disposición Final Única en sus referencias a dichos preceptos.

En relación con el artículo 16.1 de la Ley del Suelo 6/1998, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional se sustenta en el fundamento jurídico 10º de la STC 61/1997, de 20 de marzo, en el que se establece que el Estado, por medio de las “condiciones básicas”, puede regular la propiedad urbana en sus líneas más generales, pero excede de la competencia estatal e invade las competencias autonómicas si dicha regulación se vuelve más detallada. Y partiendo de lo anterior, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 16.1 de la Ley del suelo 6/1998 no se limita a establecer el derecho de los propietarios a presentar instrumentos de planeamiento de desarrollo, sino que regula con detalle el ejercicio de dicho derecho al precisar que el planeamiento de desarrollo se presente ante un órgano administrativo concreto como es el Ayuntamiento, así como al establecer que dicho derecho surge cuando el planeamiento general señale ámbitos de desarrollo o defina las condiciones para ello. Así las cosas, la sentencia concluye que la regulación contenida en el artículo 16.1 de la Ley del suelo 6/1998 excede las “condiciones básicas” que regulen la igualdad de los españoles en el ejercicio de la propiedad urbana, que marca el artículo 149.1.1ª de la Constitución Española, e invade las competencias urbanísticas propias de las Comunidades Autónomas, por lo que el Tribunal Constitucional se pronuncia anulando el párrafo primero del artículo 16 de la Ley del Suelo 6/1998.

En lo que tiene que ver con el artículo 38 de la Ley del suelo 6/1998, señalaron los recurrentes que el efecto de urgencia en la expropiación de dicho precepto, anudado a la aprobación del procedimiento de tasación conjunta, es un instrumento típicamente urbanístico cuya competencia corresponde a las Comunidades Autónomas, ya que excede las competencias estatales establecidas en el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española, y al respecto la STC 164/2001 concluyó anulándolo al estimar que la declaración implícita de urgente ocupación es una regulación específica del procedimiento para las expropiaciones urbanísticas que queda fuera de la competencia del Estado.

Para terminar, la STC 164/2001, en coherencia con su declaración de inconstitucionalidad de los artículos 16.1 y 38 de la Ley del suelo 6/1998, también declara parcialmente nula la Disposición final única en sus referencias a dichos preceptos.

El Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas urgentes de Liberalización en el Sector inmobiliario y Transportes.

Tras la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, por el Gobierno de la Nación se aprobó el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio (en adelante RDL 4/2000), con la pretensión de “corregir la rigidez advertida en el mercado como consecuencia del fuerte incremento de la demanda y la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo”. El carácter urgente de las medidas contempladas en el RDL 4/2000 surge tras la contrastada incapacidad de la Ley del Suelo 6/1998 para contener el continuo encarecimiento de los precios en el mercado inmobiliario, de modo que con esta nueva norma el legislador vuelve a intentar “incrementar la oferta de suelo al eliminar aquellas precisiones normativas en vigor que por su falta de flexibilidad pudieran limitarla, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios”.

Sabido es que las pretensiones de la Ley del Suelo 6/1998 giraban en torno a dos medidas que el legislador consideró esenciales para promover una mayor puesta en el mercado del suelo urbanizable:

- La primera de estas medidas consistió en la creación de un nuevo sistema de clasificación del suelo en virtud del cual el suelo no urbanizable dejó de tener un carácter residual, para adquirir un carácter reglado conforme a la obligación que impone el artículo 9 de clasificar como no urbanizables los terrenos que contengan valores paisajísticos, históricos, científicos, agrícolas, forestales, ganaderos, etc.…, de modo que el carácter de suelo residual pasó a ser del suelo urbanizable. Sin embargo, el final del último párrafo del artículo 9 de la Ley 6/1998 terminaba abriendo la posibilidad de clasificar como no urbanizable todos aquellos terrenos que el planeamiento general considerara “inadecuados para el desarrollo urbano”, lo que significaba dejar en manos de la voluntad discrecional de la Administración la decisión sobre cuales suelos deberían clasificarse como no urbanizables y el suelo que sería urbanizable.

- El segundo mecanismo que adoptó la Ley del Suelo 6/1998 fue el de flexibilizar el procedimiento de transformación del suelo urbanizable, conforme a lo establecido en el “Artículo 15. Derecho de los propietarios de suelo urbanizable” y en el “Artículo 16. Reglas básicas para el ejercicio del derecho”.

Pues bien, lo que hace el RDL 4/2000, a través de su artículo 1, es que incide sobre los mencionados mecanismos modificando los artículos 9, 15 y 16 de la Ley del Suelo 6/1998, en los siguientes aspectos:

1.- Se suprime el final del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, que posibilitaba la inclusión en el suelo no urbanizable de aquellos terrenos que el planeamiento general considere “inadecuados para el desarrollo urbano”, poniéndose así límite a la posible discrecionalidad de la Administración.

2.- Se refuerza el derecho de los particulares a promover la transformación del suelo urbanizable, todo ello mediante un añadido que se incorpora al artículo 16.1 de la ley 6/1998, en virtud del cual el derecho a promover la transformación del suelo urbanizable se podrá ejercer, no sólo a partir del momento en que el planeamiento general haya delimitado sus ámbitos o haya establecido las condiciones para su desarrollo, sino, también, desde el momento en que se “proceda a su delimitación o a la definición de las condiciones para su desarrollo en virtud de un proyecto de delimitación o de planeamiento formulado por la iniciativa privada”.

3.- Otra novedad es la incorporación de un nuevo apartado 2 al artículo 15 de la ley del suelo 6/1998, por el que se reconoce a las Administraciones Públicas el derecho a promover la transformación del suelo urbanizable, sean competentes o no para aprobar el correspondiente planeamiento de desarrollo, ampliándose así el número de agentes que pueden protagonizar la transformación del suelo urbanizable.

4.- Para terminar, el artículo 1 del RDL 4/2000 incorpora también un nuevo apartado 3 al artículo 16 de la ley del suelo 6/1998, cuyo objetivo es reforzar la facultad de terceros para promover la transformación del suelo urbanizable, reconociéndoles el derecho a obtener la aprobación, mediante la técnica del silencio administrativo, de los planes de desarrollo que presenten a la administración, así como la posibilidad de que sean ellos mismos los que promuevan el trámite de información pública.

Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

El día 6 de mayo de 2000 entró en vigor la Ley de Ordenación de la Edificación (LOE), en cuya exposición de motivos se justifica por la necesidad de dar continuidad a la Ley del Suelo 6/1998. Sin embargo, esta ley no regula la edificación desde una perspectiva urbanística, como última fase del proceso, salvo la referencia que hace su artículo 5 a las licencias y autorizaciones que deben amparar la edificación.

En realidad, la Ley contiene normas de muy diversas clases:

- Normas de Derecho Civil, que regulan las relaciones jurídicas entre los distintos agentes que intervienen en el proceso de la edificación (promotores, arquitectos superiores, arquitectos técnicos, proyectistas, etc.).

- Normas de Derecho Mercantil, que imponen la concertación de determinados seguros de daños materiales o seguro de caución para garantizar el cumplimiento de las responsabilidades de quienes actúan en el proceso edificatorio, todo esto último al amparo de lo establecido en las reglas 6ª y 11ª del art. 149.1 de la Constitución.

- Normas de Derecho Notarial y Registral, dictadas al amparo de lo establecido en el art. 149.1.8ª de la Constitución, que regulan la autorización e inscripción de las escrituras públicas de primera transmisión de las edificaciones.

- Normas de Derecho Administrativo, que regulan la intervención de las Administraciones Públicas en determinados aspectos del proceso de la edificación.

En definitiva, como establece su artículo 1, la finalidad de la Ley es regular los aspectos esenciales del proceso de edificación, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en dicho proceso, así como las garantías necesarias para el adecuado desarrollo del mismo, con el fin de asegurar la calidad mediante el cumplimiento de los requisitos básicos de los edificios y la adecuada protección de los intereses de los usuarios, y en este sentido, se puede entender que es un antecedente legislativo de ella la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, y ella es también una continuidad de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Una novedad, también muy importante de la LOE, es el Código Técnico de la Edificación, definido en el artículo 3.2 como el marco normativo que establece las exigencias básicas de calidad de los edificios y sus instalaciones, indicándose en la Disposición Final segunda que se autoriza al Gobierno para que, mediante Real Decreto y en el plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, apruebe el Código Técnico de la Edificación que establezca las exigencias que deben cumplir los edificios en relación con los requisitos básicos establecidos en el artículo 3.

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Como señala Ramón Fernández, el cambio que supuso el Real Decreto Ley 5/1996, de 7 de junio, luego transformado en Ley estatal 7/1997, trató de responder a una nueva cultura urbanística a la que daba forma y consistencia un informe elaborado por el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1993, sobre medidas necesarias para introducir e incrementar la competencia en la economía española. Dicho informe criticaba el sistema urbanístico vigente en ese momento (TR92), que había ido degenerando progresivamente hacia un intervencionismo administrativo cada vez más agobiante, cuyo resultado había sido contraproducente, al prolongar excesivamente los procesos de gestión y puesta en el mercado de nuevo suelo.

Participando de esta crítica, la nueva Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, destaca en su Exposición de Motivos cómo el sistema urbanístico anterior había multiplicado las intervenciones administrativas en las distintas fases de los procesos de desarrollo urbano, a veces innecesariamente, lo cual había contribuido de una manera decisiva a demorar, hasta extremos irracionales, las operaciones de urbanización y ulterior edificación, haciendo imprevisible su coste, además de dificultar una adecuada programación de las correspondientes actividades empresariales, siendo el resultado de todo ello el encarecimiento del producto final.

La Ley del Suelo 6/1998 trata de responder a esta situación mediante una política de suelo que restablezca el equilibrio entre iniciativa pública e iniciativa privada, el cual estaba descompensado a favor de la primera desde la Ley del Suelo de 1956. En efecto, desde esa fecha, la legislación urbanística estatal había favorecido notablemente el intervencionismo del sector público en detrimento de la iniciativa privada, cuyo protagonismo era más reducido y sujeto a complejas decisiones administrativas.

Así pues, esta Ley, de inspiración liberal, intenta restablecer el equilibrio dentro de la escena urbanística, potenciando la iniciativa privada. Su intención es favorecer la libertad de empresa en una economía de mercado regida por la competencia, donde la propiedad privada es una institución fundamental. Sin embargo, y a pesar de reconocer el legislador el fracaso de la regulación urbanística intervencionista, en ningún caso renuncia a otorgar a los poderes públicos la función directiva y orientadora que es consustancial al planeamiento general. Es, por tanto, el Plan General, redactado y aprobado por la Administración, el que puede y debe fijar la estructura general del territorio y la imagen de la ciudad; es decir, que la disminución del protagonismo público que prevé la Ley no implica reducir el papel de la Administración en el diseño de la ciudad.

Para la doctrina, esta Ley del Suelo tiene una doble naturaleza: no es una ley urbanística, ya que el Estado no puede dictar una ley de este tipo tras la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997; pero, en otros aspectos sí es una ley urbanística, pues incide directamente en esta materia al regular criterios que afectan el régimen de la propiedad del suelo y, por consiguiente, a la competencia urbanística, vinculando dichos criterios a la legislación de las Comunidades Autónomas y al planeamiento a la hora de establecer la clasificación del suelo. En este sentido, la STC 61/1997 reconoció al Estado la facultad de reglamentar las "condiciones básicas" que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad en todo el territorio nacional, así como de regular otras materias que inciden en el urbanismo y que ya se han enumerado al comentar la sentencia.

Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos Urbanísticos.

La STC 61/1997 declaró constitucionales los artículos 307 al 310 del TR92 por entenderse que la materia registral sí es competencia exclusiva del Estado, al amparo de lo que establece el artículo 149.1.8º de la Constitución.

Si bien, el Urbanismo y el Registro de la Propiedad se desenvuelven en esferas distintas, la actuación urbanística provoca alteraciones en las titularidades inmobiliarias que se reflejan después en el Registro de la Propiedad, y por tanto existe un punto de contacto entre la actividad urbanística y el Registro de la Propiedad que requiere la necesaria coordinación, sobre todo, si se tiene en cuenta la complejidad de la ejecución y gestión del planeamiento, dando entrada a una gran información urbanística que, en otro tiempo, quedaba fuera de los libros registrales.

Al respecto, el gobierno dictó el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprobaron las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística, cuya finalidad fue unificar en un solo texto los mecanismos necesarios para afrontar los problemas que pueda generar la actividad administrativa urbanística en lo concerniente al Registro de la Propiedad. Se regulan en el Real Decreto, entre otros:

- Los actos de naturaleza urbanística que deben ser inscritos en el Registro de la Propiedad y las reglas a que debe atenerse el título correspondiente para su inscripción.

- El procedimiento a que debe sujetarse la inscripción de los proyectos de equidistribución, así como las circunstancias que han de contener tales proyectos para que puedan acceder al Registro.

- La inscripción de expropiaciones urbanísticas y la colaboración del Registrador de la propiedad en los expedientes de expropiación.

- El procedimiento de inscripción de las cesiones obligatorias de terrenos a favor de la Administración actuante, para su afección al destino previsto en los Planes de ordenación.

- Se da un tratamiento específico a las transferencias de aprovechamiento, a la inscripción del aprovechamiento lucrativo perteneciente a la Administración, y a la inscripción de las transmisiones sujetas al ejercicio de los derechos de tanteo y retracto urbanísticos y de fincas afectadas por el régimen de venta forzosa.

Real Decreto Ley 5/1996 (Ley 7/1997).

Además del movimiento legislativo ocasionado por la Sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997, también fue importante el cambio impulsado por el Gobierno constituido tras las elecciones generales de 1996, que tuvo su primera manifestación en el Real Decreto Ley 5/1996, de 7 de junio, sobre medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales, luego convertido en la Ley estatal 7/1997, de 14 de abril de 1997. Como se dice en su Exposición de Motivos, contiene una serie de medidas de carácter urgente, adoptadas con la finalidad de incrementar la oferta de suelo, a fin de abaratar el que había disponible en ese momento y de lograr, así, el objetivo público de garantizar, con mayor facilidad, el acceso a la vivienda y reducir la enorme discrecionalidad existente.
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Las principales medidas que adopta el Gobierno a través de este Real Decreto Ley son, de una parte, la supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado y, de otra, la reducción de la carga urbanística de cesión gratuita de suelo lucrativo a los Ayuntamientos.

Con la misma finalidad de abaratar el suelo, se adoptan también medidas encaminadas a simplificar y agilizar los procedimientos de aprobación de los instrumentos urbanísticos, acortando sus plazos. Otro aspecto importante de esta Ley 7/1.997, de 14 de abril, es que modifica, a través de su artículo 4, los artículos 21.1.m) 22.2.e) y 47.3.i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases del Régimen Local, alterando la distribución de competencias entre los distintos órganos municipales en materia de urbanismo, y dando un mayor protagonismo al Alcalde en detrimento de las competencias atribuidas hasta entonces al Pleno del Ayuntamiento, con el fin de facilitar la aprobación de los instrumentos urbanísticos. Posteriormente, la Ley 11/1999, de 21 de abril de modificación de la Ley de Bases del Régimen Local, asumió el art. 4 de la Ley 7/1997 y reprodujo casi fielmente su contenido.
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Por último, se dictan medidas relativas a los Colegios Profesionales, en las que se reconoce la sujeción del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia, eliminándose la potestad de estos Colegios para fijar honorarios mínimos.

T.R. de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por R.D.L. 1/1992, de 26 de junio.

La Ley 8/1990 fijaba en su disposición final segunda que el Gobierno, en el plazo de un año, desde la publicación de la misma, aprobaría un texto refundido de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, refundición que habría de comprender también la regularización, aclaración y armonización de dichas disposiciones. El referido plazo fue ampliado a los seis meses primeros de 1992 por la Ley 31/1991, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992. Conforme a dicha disposición, por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de Junio, se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR92). Dado que el propósito de dicho Texto Refundido, tal y como ha quedado dicho, es la regularización, aclaración y armonización de las disposiciones estatales vigentes sobre suelo y ordenación urbana, su aprobación implica también la derogación de las siguientes normas urbanísticas:

- El Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR76).

- El Real Decreto Ley 3/1980, de 14 de Abril, sobre Creación de Suelo y Agilización de la Gestión Urbanística, cuya finalidad fue reactivar la política de promoción de viviendas de protección oficial, así como fomentar la instalación o ampliación de industrias y servicios y acelerar la ejecución de los instrumentos de planeamiento general vigentes.

- El Real Decreto Ley 16/1981, de 18 de Octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana que, ante la pasividad de los Ayuntamientos, tuvo como finalidad garantizar la aplicación general del régimen urbanístico del suelo .

- La Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo.

En los tres primeros puntos de la disposición final única del Texto Refundido del 92 se le asignan a determinados preceptos el carácter de legislación Básica, susceptibles, por tanto, de desarrollo autonómico, mientras que otros son de aplicación Plena, que implican legislación estatal, y el resto son de aplicación Supletoria, en defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas. En el cuarto punto de dicha disposición final única se dice que “En el plazo de tres meses desde la publicación de esta Ley el Gobierno establecerá por Real Decreto la tabla de vigencia de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística, Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Reparcelaciones”, lo que se produjo finalmente a través del Decreto 304/1993, de 26 de febrero, publicado en el BOE nº 66, de 18 de marzo.

Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

La Ley 8/1990 aún representa un sistema intermedio entre el estatal cerrado y el de diversidad legislativa, según se deduce de su Preámbulo cuando dice que “La delimitación constitucional de competencias parece impedir que el Estado apruebe una Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana con el mismo o similar contenido al del texto refundido actualmente vigente, con pretensión de aplicación plena, ya que su regulación supondría una manifiesta invasión de competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Pero tampoco las Comunidades Autónomas están facultadas para establecer una normativa urbanística de alcance y contenido tan amplio como el de la ley vigente, porque ello chocaría con las competencias que al Estado atribuye el propio texto constitucional”. Entre ambas alternativas se sitúa la Ley 8/1990, adoptando una solución de equilibrio, y de ahí que en el mismo preámbulo también se diga que la Ley pretende el establecimiento de un régimen general que fije las condiciones básicas que aseguren la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos  y deberes de los propietarios del suelo afectados por el proceso de urbanización y edificación, al tiempo que se delimita, con el mismo carácter básico, la función social de la propiedad de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.1ª, en relación con el artículo 33.2 de la Constitución.

Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.

El proceso de gestación de la reforma de la anterior Ley de 1956 se inició en 1972, año en que el Gobierno presentó a las Cortes el anteproyecto de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, que dio lugar, tres años después, a la Ley de 2 de mayo de 1975, sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Posteriormente, en cumplimiento de lo establecido en la Disposición Final segunda de la Ley, se aprobó por Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril, el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TR76) que refunde en una única norma los contenidos de la reforma de la Ley del suelo de 1975 con aquellos de la Ley de 1956 no afectados por la misma.
                            
 
Más tarde se promulgaron tres Reglamentos de desarrollo:

- Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio.
- Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por R.D. 2187/1978, de 23 de junio.
- Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por R.D. 3288/1978, de 25 de agosto.

   

Señalan García Enterría y Parejo Alfonso que todos los contenidos de la reforma introducida por la Ley del Suelo de 1975, y su Texto Refundido (TR76), a pesar de ser sustanciales, van orientados a perfeccionar el sistema de la Ley del Suelo de 1956, y no a rectificarlo o abandonarlo, y ello a pesar de que la Ley de 1975 introduce en el sistema urbanístico importantes correcciones en materia de planeamiento, de competencias, de cargas urbanísticas, de valoraciones de suelo y de disciplina urbanística.

Primeras Leyes urbanísticas, hasta la Ley del Suelo de 1956.

En España, las primeras leyes urbanísticas surgen con la revolución industrial, cuando la ciudad medieval rompe sus murallas, y son dichas leyes las que van formalizando el esqueleto de nuestro Derecho Urbanístico hasta la promulgación de la Ley del Suelo y Ordenación Urbanística de 12 de mayo de 1956 que, en palabras de García de Enterría y Parejo Alfonso, constituye “el verdadero acta de nacimiento de un Derecho Urbanístico Español”.

La Ley del Suelo de 1956, aunque elogiada, sin embargo tuvo una escasísima implantación dentro del territorio nacional, debido principalmente a la falta de cultura urbanística existente entonces y al desconocimiento de las Administraciones Públicas, sobre todo de los Ayuntamientos, a los que se le otorgaban todas las facultades de intervención en las distintas fases de elaboración y tramitación de los planes urbanísticos, que no ejercieron, por lo que todo desembocó en su reforma.

Evolución de la Legislación Estatal en materia de Urbanismo.

Continuando con las entradas de este blog a las que se les ha asignado la etiqueta "derecho urbanístico", en las próximas entradas que adquieran la misma etiqueta se va a versar sobre la evolución de la Legislación Estatal en materia de Urbanismo.

Empezando por la Ley del Suelo de 1956, se proseguirá por los Textos Refundidos de 1976 y 1992, la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, la Ley del Suelo 8/2007, el Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio por el que se aprueba el vigente Texto Refundido ...

Distribución de Competencias entre el Estado y las CCAA.

Otro aspecto muy interesante de la Constitución es el sistema que establece de distribución de competencias, entre el poder central del Estado y las Comunidades Autónomas. El marco de competencias de las Comunidades Autónomas es tratado directamente en el artículo 148 de la Constitución, en virtud del cual se atribuyen a aquellas la competencia exclusiva, en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; dicha competencia incluye tanto el poder de legislar, como los poderes de gestión y ejecución, pero ello no significa  que se desprovea de toda facultad en materia relacionada con el urbanismo al Estado, cuyas competencias vienen fijadas en el artículo 149 de la Constitución que en su punto 1.1º recoge “La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”.

Está claro, por tanto, que el mecanismo de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas se haya recogido en los artículos 148 y 149 de la Constitución. Si el artículo 148 atribuye a las Comunidades Autónomas competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, estas normas autonómicas tienen que coexistir en todo caso con aquéllas que dicte el Estado, al amparo del artículo 149, sobre establecimiento de las “condiciones básicas” que garanticen la igualdad de todos en el ejercicio de un derecho tan fundamental como es el de la propiedad, reconocido, definido y delimitado en el artículo 33 de la Constitución.